Доклад по проблеме свободы собраний в России направили в Комитет министров Совета Европы «Мемориал» и ОВД-Инфо

Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) указал на ряд существенных недостатков национального законодательства, регулирующего свободу собраний, в постановлении по жалобе «Лашманкин и другие против России», вынесенном в феврале 2017 года. В апреле 2018 года правительство России отчиталось перед Комитетом министров Совета Европы о мерах, принятых после этого постановления. Вчера «Мемориал» и ОВД-Инфо направили в Комитет министров доклад (текст + приложения на англ. яз.), в котором оценили меры правительства. Единственное позитивное изменение — публикация постановления пленума Верховного суда (ВС) — действительно могло бы решить некоторые из выявленных ЕСПЧ проблем. Однако власти и суды не исполняют указания ВС, и постановление оказывается неэффективным. Юристы отмечают, что ситуация со свободой собраний после постановления по жалобе «Лашманкин и другие против России» не изменилась. Комитет министров обсудит вопрос летом.

7 февраля 2017 года ЕСПЧ вынес постановление по жалобам 23-х россиян, которым власти не согласовали проведение публичных мероприятий в 2009–2013 годах. ЕСПЧ выявил нарушения статей 5 (право на свободу и личную неприкосновенность), 11 (свобода собраний и объединений) и 13 (право на эффективное средство правовой защиты) Конвенции, а также указал, что правительству России следует принять общие меры для улучшения ситуации со свободой собраний.

13 апреля 2018 года правительство сообщило Комитету министров, какие меры планирует принять, в частности — разослать копии постановления по жалобе «Лашманкин и другие против России» в региональные органы власти и суды, опубликовать его онлайн, провести конференцию об укреплении диалога России и ЕСПЧ и пр. Также среди мер была указана подготовка пленарного постановления по свободе собраний.

26 июня 2018 года было опубликовано постановление Пленума Верховного суда № 28 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях».

Чем хорошо и чем плохо постановление Пленума?

В направленном сегодня в Комитет министров докладе юристы «Мемориала» и ОВД-Инфо оценили это постановление как единственное позитивное изменение: следование рекомендациям ВС могло бы решить многие из указанных ЕСПЧ проблем.

Рекомендации ВС, соответствующие позиции ЕСПЧ:

• суды должны оценивать, было ли вмешательство властей в право на свободу собраний законным, необходимым и целесообразным;
• суды должны проверять, предложили ли власти изменить место, время или форму проведения мероприятия в установленный законом трёхдневный срок. Если срок не был соблюдён, мероприятие считается согласованным;
• суды должны учитывать, что предложение изменить место/время/форму проведения мероприятия должно быть мотивированным.

Заседание Пленума ВС РФ 26 июня 2018 года

Однако на практике власти и суды не руководствуются позициями Пленума, и это сводит на нет позитивный эффект.

Кроме того, некоторые указания противоречат позиции ЕСПЧ (например, по российскому закону участника мероприятия можно подвергнуть преследованию только за то, что оно была несогласованным).

Остаются пробелы, не исправленные постановлением (например, сроки для коммуникации властей с организаторами после первого отказа).

Как изменилась ситуация со свободой собраний в России с 2017 года?

Статьи 5, 11 и 13 Конвенции продолжают нарушаться, отмечают юристы. Явное тому подтверждение — после протестов лета 2019 года, по данным ОВД-Инфо, более 2700 человек были задержаны и около 2300 подвергнуты административному наказанию. «Мемориал» направил в ЕСПЧ около 400 жалоб по задержаниям.

Более того, были введены нормы, ограничивающие право на свободу собраний. В 2018 году в КоАП добавили статью 20.2.3, устанавливающую ответственность для организаторов публичных мероприятий, если они не уведомляют власти об отмене мероприятия или подают заявку, не собираясь проводить мероприятие. Также теперь могут привлекать к ответственности за вовлечение несовершеннолетних в несогласованные акции.

Найденные нарушения — и нынешняя ситуация

В докладе юристы подробно проанализировали, какие нарушения выявил ЕСПЧ в постановлении «Лашманкин и другие против России» и как с тех пор изменилась ситуация.

• СТАТЬЯ 11

Нарушение, выявленное ЕСПЧ: произвольные и необоснованные отказы в проведении мероприятий. В российском законе указано, что власти должны хорошо обосновать отказ, однако юридический критерий для «хорошего обоснования» не прописан, что даёт властям широкие возможности для произвола.
Нынешняя ситуация: в постановлении Пленума ВС разъяснил, что судам следует исходить из критерия пропорциональности. Однако это указание игнорируется. По мнению юристов, власти либо делают это сознательно, либо слишком широко трактуют постановление.

Нарушение: дискриминационный характер отказов.
Ситуация: преимущественно запрещаются оппозиционные акции и мероприятия по экологическим проблемам. Причина отказа обычно формальная: якобы ранее уже подана заявка на проведение в то же время в том же месте иного мероприятия. Или же проведение мероприятия может привести к «нарушению функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры».

Нарушение: закон не требует, чтобы в качестве альтернативы организаторам предлагали место, соответствующее значимости проблемы, которой посвящена акция.
Ситуация: в постановлении Пленума ВС указывает, что власти должны предлагать адекватное место проведения акции, однако в реальности организаторам обычно не предлагают никакой альтернативы или же отправляют их в удалённые от центра города места, например, в гайд-парки.

Нарушение: полный запрет проводить мероприятия в некоторых местах. В демократическом государстве полного запрета существовать не должно.
Ситуация: В России до сих пор действует полный запрет на проведение мероприятий на Красной площади, в зданиях, где располагаются органы власти, на дорогах, в аптеках, пекарнях и других местах. Это приводит к тому, что публичные акции можно проводить только в удалённых от центра, незаметных местах. По подсчетам юристов, на 73% территории Нижнего Новгорода и 58% Новосибирска нельзя проводить публичные акции.

Во время международных спортивных соревнований власти могут запретить проведение любых мероприятий, не связанных со спортом. Так было в 2017 и 2018 годах, когда Россия принимала Кубок Конфедераций и Чемпионат мира по футболу.

Фото: Анна Артемьева / «Новая газета». 27 июля 2019 года, Москва

Нарушение: неудовлетворительная процедура согласования. Ограничения по срокам подачи заявки на проведение мероприятия применяются негибко, без учёта реальных обстоятельств.
Ситуация: нарушение сохраняется. Процедура согласования прописана плохо и содержит много неурегулированных моментов, которые часто приводят к невозможности согласовать мероприятие.
В постановлении Пленума указано, что власти должны сообщить о решении в течение трёх дней, даже если последний день срока выпадает на выходной, используя современные, адекватные средства связи. Если организаторы не получают ответа до истечения срока, мероприятие считается согласованным.
Однако всё так же не отрегулированы дедлайны для дальнейшей коммуникации организаторов и властей; региональные законы не требуют, чтобы власти действовали добросовестно, обычно они сообщают о решении непосредственно накануне дедлайна, отправляют письма обычной почтой и пр.
Так, ответ администрации Самары об организации митинга 26 марта 2017 года организаторы получили полмесяца спустя — 13 апреля.
Права провести спонтанную акцию законно у граждан России до сих пор нет из-за ограничений по срокам подачи и рассмотрения уведомления.

Нарушение: несогласованные мероприятия полностью запрещены, власти разгоняют их.
Ситуация: в постановлении Пленума ВС не даёт рекомендаций по смягчению этого положения. Продолжаются массовые произвольные задержания участников акций и их преследование. Во время протестов летом 2019 года 2,700 человек были задержаны, было заведено 2320 административных дел, некоторые активисты получили уголовные обвинения. Полиция избыточно применяла насилие и допускала многочисленные процессуальные нарушения. «Мемориал» подал в ЕСПЧ более 400 жалоб по летним протестам.

Нарушение: полиция применяет во время акций меры безопасности так, что это существенно замедляет ход мероприятия и неоправданно ограничивает свободу слова во время него.
Ситуация: Чтобы попасть на мероприятие, надо пройти через металлодетектор, которых обычно мало. Проход занимает много времени, и не всем удаётся попасть на мероприятие даже к его концу. Более того, постеры и баннеры произвольно и дискриминационно цензурируются на входе.

• СТАТЬЯ 13

Нарушение: неэффективный судебный контроль. Суды обычно ограничиваются исследованием законности предложения изменить место, время проведения мероприятия и его форму. Необходимость и пропорциональность этого изменения не оцениваются.
Ситуация: на практике суды подходят к решению этого вопроса формально и не анализируют, были ли причины отказа реальные и пропорциональные. Например, из 179 жалоб организаторов на отказы в проведении акций Мосгорсуд удовлетворил только 5, да и то слишком поздно — после даты мероприятия. Судебное решение в пользу организаторов, вынесенное после мероприятия, — не более чем моральное утешение.

• СТАТЬЯ 5

Нарушение: незаконные аресты. В кейсах из дела «Лашманкин и другие» российские власти не обосновали необходимость ареста заявителей.
Ситуация: В постановлении Пленума ВС повторил КоАП: задержание должно применяться только в исключительных случаях; в отделы полиции задержанных должны доставлять максимально быстро.
Однако ситуация остаётся неизменной. Участников акций продолжают незаконно задерживать. В 400-х жалобах по задержаниям на летних протестах в Москве, поданных «Мемориалом», юристы указывают на нарушение статьи 5 Конвенции.